公共设施特许经营最早出现在2004年建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》中，随后在市政领域得到广泛推广。2015年4月，六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进一步规定了在推进PPP背景下特许经营的实施领域和程序。但是，对于什么是特许经营，特许经营的法律属性是什么，特许经营的范围有多大，这些规定都没有给出明确的答案，给特许经营的实施造成了很多混乱和困难。在过去的两年里，PPP已经成为国民经济发展的新引擎，PPP与特许经营的关系也变得尤为突出，这让学者和实践者感到困惑。国务院2015年5月发布的42号文件试图厘清PPP与特许经营的关系，但由于没有触及特许经营的本质，无异于隔靴搔痒，并没有从根本上解决特许经营及其与PPP关系的定性问题。鉴于相关国家机关仍在制定更高层次的特许经营法和PPP法，本文试图分析特许经营的性质，明确特许经营与相关概念的关系，以期为我国立法机关的相关立法提供一定的参考。
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特许经营的含义
特许经营，又叫特许经营，来源于英国特许经营。通过了解外国特许经营的相关法律和解释，我们可以更准确地理解特许经营的含义。
对公共设施特许权一词最详细的解释是欧洲联盟2000年发布的关于特许权的解释性信函:欧盟委员会关于共同体法律下特许权的解释性信函。其中界定了特许权，并详细解释了两种情况下的特许权。两种情况下的特许权是指公共设施特许权和公共服务特许权，属于公共事务性质，没有实质性区别。
根据沟通的定义，特许权是指以下政府行为:通过这种行为，事业单位将通常应由其负责的某项服务的全部或部分管理职能通过合同或单方行为委托给第三方，由第三方承担风险。
2001年，联合国国际贸易法委员会出版了《贸易法委员会私人融资基础设施项目立法指南》，该指南将特许权作为立法基础。指导方针明确指出，“在许多国家，公共服务由政府垄断或受制于特殊法律。在这种情况下，非公共机构提供公共服务通常需要得到适当政府机构的授权。在不同的国家法律下，使用不同的表达式来定义这种授权行为。常用的表达方式包括以下几个词:“特许经营”、“特许经营”、“特许经营”或“租赁”。
蒙古2010年的《特许权法》将特许权定义为在国家和地方各级拥有、经营、建造和重建所有房地产资产的专属权利，目的是根据根据《特许权法》条款达成的协议，向公众提供基本的社会和基础设施服务。
从上面对特许经营的定义和解释可以看出，特许经营的含义简单地说就是政府将一项公共事务的运作委托给社会资本。
特许经营的特点
从特许经营的含义来看，特许经营具有以下特征:
特许经营的对象是公共事务
特许经营是指政府将公共事务的运作转移给社会资本。公共事务管理是政府的重要职能之一。伯特兰·罗素(Bertrand Russell)认为，政府从产生之日起就有两种职能:一种是被动职能，防止个人暴力，保护生命财产，制定和实施法律，维护社会秩序。另一个是积极作用，有助于实现大多数人的共同愿望。这个功能目前包括教育和经济。如果详细分类，可以将政府职能分为政治管理、社会管理和经济管理。社会管理职能主要体现在公共教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境等一般社会事务的管理上。
